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米国の砂糖をめぐる状況について

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最終更新日:2010年11月4日

米国の砂糖をめぐる状況について 〜第27回国際甘味料シンポジウムから〜

2010年11月

調査情報部情報課 課長 宇敷 貴正

課長補佐 齋藤 邦明

 
 
【要約】
 
1.ブラジルの生産量は拡大し、世界の砂糖供給量は回復傾向となっているものの、期未在庫率は消費量の増大により微減する見込みである。2010/11年度の米国の砂糖需給はタイトな状況が続くものと見られている。
 
2.米国の砂糖貿易においてメキシコは最も重要な相手国である。メキシコのTRQ枠拡大、2008年以降の関税の撤廃等により、砂糖の輸入量が急増したことから、2010年7月、米国・メキシコ間で砂糖統計の改善に向けた合意が行われた。
 
3.内的要素については、国際相場の上昇が結果的に国内の安定に寄与していること、米国内の砂糖消費は拡大傾向であることから清涼飲料向けの一層の回復に期待が持たれているなど好材料がある一方で、SoFASという新しいキーワードが消費者にネガティブな影響を与える可能性も存在している。
 
4.将来の米国砂糖制度の鍵とも言える次期農業法案に対して、早くも水面下の動きが始まっていることとともに、SoFASなど我が国に影響を及ぼしかねない問題について、今後も注目が必要である。
 
 

はじめに

 2010年8月2日から4日まで、米国コロラド州ベイルにおいて、米国砂糖連盟主催による第27回国際甘味料シンポジウムが開催された。
 
 今年は、「米国の砂糖政策」、「米国の砂糖市場を取り巻く環境」、がシンポジウムのテーマとして取り上げられた。
 
 景気後退からの離脱を目指す米国において、世界の金融市場の変化の中で北米における砂糖市場の統一などが進むとすれば、メキシコを含む新しい需給関係下で米国の砂糖市場は安定を手に入れることができるのか、関係者の強い関心となっているところである。
 
 米国の新しい農業政策、国際相場上昇下での砂糖市場、連邦政府の予算圧力およびメキシコとの砂糖貿易を背景として開催されたシンポジウムの情報を基に報告する。
 
 
 
 
 
 

1.米国の砂糖制度をとりまく環境

 ・米国の砂糖制度は財政コストが低いため次期農業法でも継続と予想
 
 現行の米国砂糖制度(2008年農業法:Food, Conservation, and Energy Act of 2008)は、政府に財政負担がかからないという特色があるため、予算が著しく逼迫している現政権の中では、政治的に極めて問題の少ない制度である。当然ながら、USDA(米国農務省)等の関係者も次期農業法において制度は継続すると予想している。
 
 また、2008年9月のリーマンショック以降、2009年は国際糖価の上昇とともに米国内の砂糖価格も高くなったことから、米国砂糖業界の関心は国内の砂糖在庫量に向けられた。USDAはTRQ(Tariff-Rate Quota)枠の追加割当を行う措置を執ったが、米国内価格を安定的に誘導するため、枠の調整も含めて追加は必要最低限のものにとどまっている。
 
 
 
 
 米国の砂糖制度の要点は、以下の6点である。
 
(1)価格支持(ローンプログラム)
 
 国内の生産者を保護するため、砂糖を担保にしてCCC(Commodity Credit Corporation:商品金融公社)が製糖業者に融資を行う制度である。
 融資の資金は生産者へ直接支払われるのではなく、製糖業者へ支払われ、製糖業者を通じて生産者へ支払われる仕組みとなっている。
 
 また、この価格支持制度はノンリコースローン(nonrecourse loans)とも呼ばれ、期末に担保価値が融資額を下回った場合でも融資を受けている者は担保以外の責任を負わない仕組みとなっている。(いわゆる「質流れ」に相当する。)
 
 2010/11年度の融資単価は、次のとおりとなっている。
・甘しゃ糖(粗糖)2010年18.50セント/ポンド
・てん菜糖2010年23.77セント/ポンド
 
 
(2)在庫削減(PIKプログラム)
 
 減反した面積に応じてCCC所有の在庫砂糖を減反報奨金の代わりに支給し、農家はそれを市場で販売できる制度である。(PIK=Payment in Kind)
 
 既に作付済みのてん菜・さとうきびを減反の対象とする場合は、バイオエネルギー用に販売されなければならない。
 
 
(3)販売割当(アロットメントシステム)
 
 前年度の8月に決定したOAQ(砂糖の年間推定消費量)(*1)の85%を食用として製糖事業者に対して割り当てる。
 
(*1)OAQ:Overall allotment quantity、USDAがWASDE(世界農産物需給予想)及び官報で公表する予想値。
(参考)2010年の推定消費量:923万5250ショートトン(1ショートトン=0.9072トン)
 
 
(4)関税割当(TRQs)
 
 粗糖と精製糖に関して、国際貿易協定に従い、最低水準(年間推定消費量の15%に相当)の関税割当を行う。災害など緊急事態の場合は、4月1日を基準日にして割当数量を増やすことが可能で、また、割当が不十分であれば、再度の追加も可能である。国内市場に影響がないと判断されれば、粗糖の関税割当を増やすことも出来る。
 
 
(5)貯蔵施設融資制度
 
 てん菜およびさとうきびの経営安定に資するため、倉庫および製糖設備の建設若しくは増強を行う製造事業者に対して融資を行うもの。
 
 
(6)エタノールプログラム
 
 NAFTA(北米自由貿易協定)により2008年からメキシコの砂糖を無税・無枠で輸入することが認められことから、国内砂糖の国内価格暴落を防ぐため、2008農業法で新たに導入された。この制度では、仮にメキシコからの輸入量が増えた結果、国内供給量が需要量を上回った場合、その余剰分を食用ではないエタノール用へと転用する。
 
 余剰が発生した場合は、CCCは入札を行い、エタノール製造業者へ砂糖を売り渡す。この砂糖は、粗糖、精製糖、精製過程の製品すべてが対象となり、アメリカ米国内の市場取引者すべてが購入できる。ただし、製糖業者が販売できる数量は(3)の販売割当の範囲内である。
 
 なお、入札で差損が生じた場合はCCCの財政負担となる。
 

2.外的要素

 米国の砂糖制度の運用にあって、国内の販売割当等と並んで重要な要素が輸入数量のコントロールである。
 
 現在の米国では、二国間協定を締結している国の中で特別扱いとはいえ、砂糖を無税としているのはチリなど輸出余力のない国に対してであり、メキシコ並びにTRQ配分国との砂糖貿易が最も重要なものとなっている。
 
 
(1)世界と米国の砂糖需給
 
 ・世界の砂糖供給量は回復傾向にあるが、期末在庫率は消費量の増大により微減
 ・ブラジルの生産量は拡大、世界の需給に与える影響もさらに拡大へ
 ・米国内はタイトな需給が続く
 
 USDAは、世界の需給について表1のように見込んでいる。主な要因としては、ブラジルの生産量が2009/10年度の3640万トンから2010/11年度は4070万トンに拡大することから、世界全体の製造が1億6300万トンとなり、この結果、2010/11年度は、世界全体で見ると生産・消費の規模が拡大するため、在庫率は減少するが在庫量は増加するとしている。
 
 
 
 
 一方、米国の需給予想を見ると、2010/11年度は生産の伸びが消費の伸びを上回っているものの、輸入が減少するため期末在庫は更に減少すると見ている。これは、昨年同様にTRQの追加割当の可能性を示唆していることになる。
 
 
(2)メキシコの要因
 
 ・米国の砂糖貿易においてメキシコは最も重要
 ・メキシコの需給構造はかわらず
 ・メキシコの砂糖統計には不安定な要素が
 ・2010年7月、砂糖統計の改善に合意
 
 メキシコでは、もともと異性化糖の製造能力は消費量に比べて小く、近年、清涼飲料向けの需要拡大に伴って異性化糖の需要は一層拡大し、最近では、国内の製造能力を大きく上回る需要が生じており、異性化糖生産量の倍に相当する数量を米国からの輸入に頼っている。
 
 一方、メキシコの砂糖生産量は500万トン程度と国内消費量を超える生産数量で推移してきた。NAFTA締結前のメキシコへのTRQ枠は7000トン程度であったため、これまでメキシコからの砂糖の輸入数量は、概ねメキシコの余剰分の範囲内で推移していた。
 
 NAFTAが締結されて以来、メキシコのTRQ枠は順次拡大され、2008年には米国とメキシコ間における砂糖の関税は撤廃されたことにより、米国ではメキシコの国内需要を上回る余剰砂糖は米国に輸出される可能性があるものとして想定されるようになった。
 
 
 
 
 
 
 実際に、2008年の砂糖の輸入は60万トンを超えている。理由の一つは、異性化糖がメキシコへ輸出されてメキシコの砂糖需要の一部が置き換えられることにより、メキシコ産の砂糖が米国に輸出されるケースが発生するようになったためである。
 
 理由のもう一つは、砂糖の生産量の見込みが正確でないことによるものである。
 
 過去、メキシコが誤った砂糖の生産予測を行ったため、自国内で消費する砂糖まで輸出してしまう事態となった。その結果、メキシコ国内で足りなくなった砂糖が他国から輸入されるといった状況が発生した。
 
 メキシコの需給予測は、表3のとおりであるが、USDA経済研究局砂糖チームリーダー、ステファン・ハーレイ氏のコメントでは、メキシコから輸入される砂糖(粗糖及び精製糖)の定義が米国のものと同一ではないため、輸入量を的確に把握できず、現在「精製糖」として輸入されている砂糖の半分あるいはそれ以上が、「粗糖」であると推定されるとのことである。
 
 
 
 
 メキシコからの輸入増加の背景は、2008年農業法の砂糖制度がNAFTAによる米国・メキシコの砂糖市場自由化を念頭にセーフティネットとして構築されたことに始まる。
 
 具体的には、米国産異性化糖のメキシコへの輸出とその見返りとしてのメキシコ産砂糖の米国への輸出を許容するため、その結果としての米国内砂糖供給量の過剰というシナリオを想定した。
 
 しかし、この予測は実現せずまったく逆の市場状況となった。特に昨年は、メキシコからの予想外の輸入があったにもかかわらず、ハリケーンの被害や精製糖工場の事故による供給能力の低下を招き、現在も米国内砂糖市場は供給不足のシグナルを出している。現在の需給レベルが不足なのか、適正なのか、両面からの意見がみられるところである。
 
 米国の砂糖制度は、供給過剰となる場合を想定しその是正の為の施策を講じたものであり、砂糖の不足状態を是正するプログラムは設定されていない。USDAは砂糖の適正な需給と妥当な価格を維持しようとするが、どの程度が適正かつ妥当であるかという判断は難しいようだ。
 
 このメキシコからの輸入増加に関しては、2年前から米国・メキシコ両国において問題として認識されており、運用改善のための協議を行っていたところである。現時点では運用改善の内容、施行日等、詳細は未定であるものの、米国で、てん菜糖工場、甘しゃ糖工場、精製糖工場に義務づけられている詳細な生産記録の提出に相当する運用(enforcement & penalty)をメキシコでも採用することが、7月下旬に両国政府によって合意された。
 
 既に、2009年の米国のメキシコからの輸入量はリーマンショック以前の水準にまで戻り、メキシコからの輸出能力を超えた輸入は無くなってきている。
 
 メキシコは、砂糖産業が国の重要産業であるとの観点から、この合意事項を守るであろうし、同時に同国内における砂糖産業の持続的な発展を図るために、旧式工場の近代化に向けた投資と品質の向上を目指すと言われている。
 
 
 
 
(3)TRQ及びTPP
 
 国際砂糖貿易連合のポール・リバーグ理事長のコメントによれば、現在米国にTRQ輸入される砂糖の約半分は、特定の発展途上国から輸出されているが、価格暴落を引き起こす可能性のある無制限の輸出ではなく、生産コストにみあった価格で輸出されることが望ましいとしている。
 
 現在の米国議会では、複雑な特恵措置の均一化のため、LDC諸国にDFQF(Duty Free Quota Free)特権を与える貿易特恵措置の見直しがすすめられている。
 
 すべてのLDC諸国にDFQFを与えた結果、メキシコ産に加えてLDC産の砂糖が無制限に流入することになれば、米国市場における供給過剰及び価格低迷を引き起こす、すなわち米国の財政負担を招くことになる。
 
 また、米国砂糖業界にとっての新たな懸念材料はTPP(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership)である。現在は、参加交渉が始まったばかりではあるが、100%関税撤廃の原則が前提となった場合、オーストラリアに米国砂糖市場へのDFQFが与えられれば、米国はもちろん現在TRQ輸出をしている多くの発展途上国に致命的な打撃が及ぶと見られている。
 
 

3.内的要素

 ・国際相場の上昇は国内の安定に寄与
 ・米国内の砂糖消費は拡大、なかでも清涼飲料向けの回復に期待
 ・SoFASという問題
 
 
(1)国際相場の上昇
 
 USDAにとっては、ローンプログラムを運用する上で担保価値の上昇を意味することになり、質流れが起きた場合の財政支出のリスクを下げることになる。ただし、TRQ配分をコントロールすることで米国内の需給調整を図るため、必要以上に絞り込んでしまうと実需に影響が出ることになる。
 
 
(2)砂糖消費の拡大
 
 米国内の砂糖消費は拡大傾向にあり、用途別の消費では実需向けがその牽引役となっている。なかでも、清涼飲料が拡大を続けており、現在では全体のウエイトは小さいものの、米国の大手飲料企業のソーダ飲料が異性化糖から砂糖に切り替わるなど、今後の明るい材料となっている。
 
 
 
 
 
 
 米国砂糖協会は、これまで「砂糖はナチュラル」をキーワードにマスメディアやインターネットを活用したキャンペーンを行ってきたが、新たな試みとして、子供向け塗り絵本を作成しており、ウェブサイト経由で無料ダウンロードが可能としているほか、糖尿病学会等、様々なイベントで活用し、砂糖の正しい知識を次世代の消費者に提供する努力をしている。
 
 
(3)米国人の食事ガイドライン
 
 一方、ネガティブな面で、消費者に大きな影響を与える動きも生じている。
 
 これまでの「米国人の食事ガイドライン」の中で、砂糖に関する文言は1980年以降2000年まで、「過剰な摂取をしないように」という一般的な記述にとどまり、2005年ガイドラインではより詳細な記述となったものの、一定の数値を設けて摂取量を制限する記載はなかった。
 
 米国砂糖協会のブリスコー会長によると、業界では、現在、策定が進められている2010年ガイドラインでも、一定数値を設けて砂糖摂取量制限するような記述とならないことを目標としている。具体的には、ガイドラインの中に含まれる科学的根拠に基づいていないと判断される箇所を排除することである。殊に、固形脂肪(solid fat)と添加砂糖(added sugar)をSoFAS(ソーファス)と名付け、その摂取制限を奨励している部分は科学的根拠に欠けるものであり、削除を求めている。この要求が受け入れられることを望むが、仮に受け入れられない場合は法的手段を打つことを業界内で論議しているとのことである。
 
 また、世界保健機関(WHO)は過去に、砂糖摂取量の上限を定めるような動きをした事があり、近年、同様の動きがみられるので、これについても同様に警戒が必要としている。
 

4.次期農業法への動き

 現在の米国の砂糖政策については、2008年農業法によるものであるが、米国の農業法は、概ね5年で見直しを行っている。ピーターソン下院農業委員会議長(民主党)によると、米国の農業支出予算が年々厳しくなっているなかで、政府に財政負担のかかりにくい現行の砂糖制度は継続することが有力であり、これを確保するためにも2011年中に次期農業法案をオバマ大統領に提出することを目標に今後作業を進めたいとのことである。
 
 一方、シャンブリス上院農業員会委員(共和党)は、次期農業法案の早期提出に対して否定的である。次期農業法案の策定にあっては、予算不足の状況如何によって環境が変わってくるとの見方をしており、財政コストのかからない現行の砂糖制度が機能している以上、既存の制度の欠陥を補うことに注視し、そのために十分な時間を使って議論すべきであるとしている。
 
 経済、政治情勢が次期農業法案に与える影響については、農業コンサルティング会社であるインフォーマエコノミクスのヴィーゼメイヤー副社長も同様のコメントを残している。同氏によれば、現行の砂糖制度が次期農業法で継続する可能性はあるが、リーマンショック後、持ち直すかに見えた米国の経済状態は2010年下半期に入っても上向いていない。
 
 これまでの間に景気刺激策を講じた反動が財政赤字拡大という結果として財政を逼迫させており、新たな農業予算獲得は容易ではないと言われている中で、栄養補給事業や特殊作物(ナッツ類、果実、乾燥果実等)及び環境保全関連予算への要求が強まる見通しもあり、次期農業法に関しては不透明な部分も多い。また、2010年11月に控える中間選挙の結果も少なからず影響を与えると見られている。
 
 米国の複数の砂糖関係者によれば、中間選挙はおそらく民主党がかろうじて上院での多数派を維持するものの、上下両院で共和党の勢力は強まり、オバマ大統領は共和党の支援無しには重要政策の実行は難しくなると思われるが、政策の調整は歳出削減のみでは解決できない問題だと見ている。
 
 

おわりに

 米国は、砂糖に関して、FTAおよびTPP等の多層化された貿易交渉の中で特に管理された状態を望んでいる。これは、米国内の砂糖産業(生産者)に対する政策運用および歴史的な経緯からのTRQ配分国への配慮並びにNAFTA砂糖市場の統一を同時に行わなければならないからである。
 
 さらに、砂糖制度以外にも絶えず注意を向けなければならない問題がある。制度の裏付けとなる財政問題と、これに大きな影響をもたらす政権の安定である。また、米国内での砂糖消費は上向いているものの、昨年には医療制度改革法に関連して砂糖に課税する動きがあったことや、「2010米国人の食事ガイドライン」(Development of the 2010 Dietary Guidelines)に固形油脂と砂糖の摂取を減らすべきとの記載が盛り込まれる見込み(*2) など、砂糖産業にとってマイナスの要素は存在している。
 
 この様な動きは、我が国の砂糖産業等に影響を与えるものもあることから、今後も引き続き注目する必要があると思われる。
 
(*2)砂糖業界は、現在、最終案からこの記載を削除するためにロビー活動中。
 
 

参考資料

米国新農業法施行後の砂糖市場」砂糖類情報、2009年11月号、(2009)
このページに掲載されている情報の発信元
農畜産業振興機構 調査情報部 (担当:情報課)
Tel:03-3583-8713



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